Les leçons des crises, du CGAAER
Dans son rapport n° 22 058 de juin 2023, les rapporteurs du CGAAER établissent un bilan diagnostique des crises passées et font des propositions d’actions ou d’organisation pour préparer les crises à venir.
Lors des crises successives, on ne peut que constater – et les rapporteurs le disent lors de leur présentation orale de leur rapport – que les services ont fait face et ont tenu leurs rôles. A tous les niveaux, la mobilisation a été complète et au mieux de ce que permettaient les circonstances et les contraintes imposées par les crises.
Concernant le rapport en lui-même, quels sont les points que nous proposons de retenir et quelles sont les recommandations émises ?
Quels sont les éléments des crises passées pointés par les rapporteurs ?
Une gestion de crise douloureusement éprouvante
L’ampleur et la cinétique des crises 2020/2021, 2021/2022 et 2022/2023 ont dépassé dans plusieurs départements les capacités de gestion, ainsi que les moyens de la coordination nationale.
Une évolution hasardeuse du fonctionnement
L’évolution continue du rôle attribué aux DRAAF pendant les crises, sans tenir compte du dispositif ORSEC, a contribué à la complexité et à l’instabilité de l’organisation globale.
Les missions de fond de connaissance et d’animation de réseaux professionnels ne sont pas toujours menées comme il le faudrait du fait principalement d’un manque de moyens au sein de nombreux service SPA. Cet état de fait ne pénalise pas seulement la préparation des crises, mais plus généralement l’ensemble de la gestion des risques en santé animale.
Personnels mis à très rude épreuve
Les personnels ont été très éprouvés ; pour certains agents, on peut parler de « détresse psychologique ». La question de leur capacité à gérer une nouvelle crise peut dans certains cas être posée.
La quantité de travail lié à la gestion de crise, gestion des foyers et suspicions, des abattages et dépeuplements, des cadavres et sous-produits, mais aussi de la logistique associée et des laissez-passer sanitaires, a provoqué la réalisation de nombreuses heures supplémentaires. A la charge de travail s’est ainsi ajoutée l’insuffisance des temps de repos. Certains agents, devant l’impossibilité du paiement des heures supplémentaires ou de leur récupération compte-tenu des contraintes réglementaires, comparent le coût qu’aurait ce paiement et celui des indemnisations versées à la filière, ce qui renforce leur sentiment que leur travail n’est pas reconnu.
Au-delà de la quantité de travail, la gestion de crise exerce une pression psychologique forte sur les agents directement confrontés à l’abattage à la chaîne de quantités inimaginables d’oiseaux, mais pas seulement sur eux : même les agents chargés de l’accueil téléphonique sont confrontés au désarroi, à la colère et parfois au désespoir des éleveurs.
Manque de reconnaissance et attractivité des postes SPA en berne
L’absence de paiement et parfois même d’enregistrement des heures supplémentaires est vécu comme une injustice, même si le CIA exceptionnel est venu amoindrir ce sentiment.
S’ajoute un sentiment d’être invisibles pour le Ministère. Il vient d’une insatisfaction quant à la reconnaissance financière, mais aussi plus largement sur l’impression que les efforts faits et les compétences mobilisées et acquises, ne sont pas reconnus par des promotions ou des facilités de mutation, ni même connus, au-delà d’un cercle étroit.
.La mission a constaté que la connaissance et l’animation des réseaux agricoles et vétérinaires est rendue fragile par la faiblesse des effectifs en charge de la santé animale.
La situation difficile des services concernés par la gestion de crise a une traduction en terme d’attractivité : plus de la moitié des 12 départements concernés font état d’une augmentation des difficultés pour recruter et/ou d’une augmentation des départs des services SPA depuis deux ans. Cette évolution est également constatée par environ la moitié des directions qui n’ont pas eu à gérer de grosses crises.
Fonctions supports peu impliquées dans la crise
Les 12 DD ayant géré plus de 5 foyers en 2021-2022 ont toutes été confrontées pendant la crise à des difficultés qui relèvent des fonctions supports, notamment pour :
- la réalisation d’achats en urgence : problèmes liés à la mise en œuvre de procédures comptables ou d’achat public ;
- l’utilisation de véhicules pour réaliser les chantiers d’abattage, du fait de l’absence de point de nettoyage ou d’un système mutualisé de réservation des véhicules inadapté à la gestion de crise ;
- l’informatique, qui pêchait par une insuffisance des outils nationaux (pas d’outil national de gestion des laissez-passer sanitaires, insuffisances et mauvaise articulation des outils CartoGIP et SIGNAL) autant que par une gestion locale rarement adaptée aux exigences de réactivité de la gestion de crise.
- la gestion des ressources humaines : l’appui des SGCD pour la prise en compte du fonctionnement de crise, par le paramétrage de l’outil de gestion du temps de travail CASPER, un suivi des heures supplémentaires, l’appui à la mise en place de dispositifs de soutien psychologique, … a été très variable. Aucune instruction nationale encadrant les pratiques à mettre en œuvre, notamment en terme d’heures supplémentaires, n’a été établie.
Quelles sont les préconisations apportées ?
REPENSER L’ORGANISATION POUR TRAITER LES CRISES
Intégrer la planification et la préparation de crise dans la démarche qualité
Les activités de la DGAL sont cartographiées en 8 processus.
Le processus veille, surveillance, prévention et traitement des alertes ne traite pas de la gestion de crise dans une conception très large incluant la préparation à la crise, qui relève du processus management.
La préparation à la gestion de crise apparait nettement comme prioritaire dans les documents et les orientations stratégiques du DGAL, mais à défaut d’être prévue dans les processus, sa déclinaison dans les audits internes et les revues de direction est incertaine.
Renforcer la prise en compte dans le dialogue de gestion de la planification et la préparation de crise
Les dotations d’objectif pour les missions relatives aux plans d’urgence sont très faibles :
– de 0,2 à 0,5 ETPt par DRAAF selon la taille de la région, à la fois pour la gestion des plans d’urgence végétaux et la coordination des PISU ;
– environ 0,25 ETPt par DD(ETS)PP et par DAAF ;
– 3 personnes travaillent au sein de la MUS sur des missions de préparation à la crise ou spécifiques aux plans d’urgence en santé animale, avec l’appui d’une référente nationale.
Toutes ces personnes exercent aussi d’autres missions.
En l’absence d’une hausse conséquente des DO fixes spécifiques à la gestion de crise, la planification et la préparation à la gestion de crise par tous les niveaux opérationnels parait illusoire.
S’inscrire totalement dans le dispositif interministériel de gestion de crise
Les conséquences des épizooties majeures, comme celle d’IAHP, de fièvre aphteuse ou de pestes porcines, peuvent être graves non seulement pour la santé animale, mais également pour l’économie, la souveraineté alimentaire, la société au travers des débats éthiques et l’environnement. De plus, au moins 60% des maladies humaines infectieuses ont une origine animale.
Toutefois, le PNISU n’entre pas dans l’architecture de la planification de défense et de sécurité nationale, alors même que les risques sanitaires (épidémie, épizootie, etc) sont identifiés depuis 2015 comme pouvant affecter la vie de la Nation.
Le dispositif ORSEC zonal prévoit les mesures de coordination et d’appui adaptées et graduées face à des évènements affectant deux départements au moins de la zone de défense et de sécurité. Il comprend l’organisation des renforts au profit d’un ou de plusieurs départements de la zone et le recensement des moyens dont la rareté ou la spécificité ne rend pas pertinent un recensement départemental. Il porte également sur les moyens que la zone de défense et sécurité peut apporter au dispositif départemental lorsque les capacités de ce dernier sont insuffisantes par l’ampleur, l’intensité, la cinétique ou l’étendue de l’évènement.
Les DRAAF ne peuvent pas exercer sous l’autorité du préfet de région de missions de préparation et de gestion des crises dans le domaine animal, qui sont du strict ressort du niveau zonal ou départemental.
CONSOLIDER ET GARANTIR LA CAPACITE A AGIR DES STRUCTURES
Renforcer les moyens humains rapidement mobilisables
La mobilisation de personnes très rapidement disponibles et formées pour être immédiatement opérationnelles passe d’une part par la construction et l’animation, au niveau national, de réseaux de renfort, et, au niveau départemental, par une bonne connaissance et une animation en temps de paix des partenaires potentiels de la gestion de crise.
Plusieurs dispositifs complémentaires pourraient être mis en oeuvre :
- un « réseau d’appui à la gestion de crise »,
- une « mobilisation volontaire d’une réserve interne » à DGAL,
- une « réserve vétérinaire » inspirée de la réserve sanitaire, prévue par le Code de la santé publique (CSP),
- une « réserve managériale », inspirée de la réserve préfectorale créée par le ministère de l’intérieur.
Mieux connaître et animer les réseaux de partenaires
L’autre angle d’approche pour disposer dès le déclenchement de la crise de plus de moyens est de s’appuyer sur les partenaires locaux concernés :
- les vétérinaires, sans se limiter aux vétérinaires sanitaires,
- les acteurs économiques des filières, par exemple :
- les coopératives, qui ont une connaissance des flux et souvent des moyens mobilisables en appui de la gestion de crise,
- les organismes de conseil et de développement agricoles, au premier rang desquels figure la Chambre d’agriculture,
- les éleveurs.
Il est important en temps de paix que la DD(ETS)PP anime les réseaux vétérinaires, connaisse tous les acteurs, ait avec eux une réflexion sur le rôle de chacun en cas de crise.
Investir dans la préparation de crise
Le renforcement des moyens humains mobilisables en crise a un coût en temps de paix, qui doit être compris comme celui d’une assurance : le retard de mobilisation de moyens suffisants, opérationnels et bien coordonnés se traduit par une augmentation de la probabilité et du coût d’une crise.
La mission propose de dédier des moyens à la préparation d’une crise en santé animale :
- une centaine de postes principalement pour le niveau départemental,
- une meilleure cotation des postes de chef de service SPA, pour prendre en compte les missions d’animation de réseaux que doit mener le chef du service SPA, en plus du management imposent.
Instaurer des parcours qualifiant
Si la planification permet d’anticiper la plupart des situations de crise, l’autonomie des agents est nécessaire pour gérer les événements imprévisibles. Cette faculté d’adaptation repose sur des compétences solides en santé animale qu’il convient de préserver.
La mission propose de construire deux parcours qualifiants :
- l’un de ces parcours s’adresserait aux cadres, chefs de service SPA et leurs adjoints, chefs de bureaux concernés et leurs adjoints (au moins le bureau de la santé animale et le bureau de la prévention des risques sanitaires en élevage, au sein de la SDSBEA, ainsi que la MUS) à la DGAL, et pourrait être ouverte sur demande à leur hiérarchie (sous-directeurs et directeurs départementaux, et leurs adjoints).
- L’autre parcours serait destiné aux agents, techniciens en service SPA, chargés de mission concernés en administration centrale.
Le parcours qualifiant serait systématiquement proposé aux agents en poste lors de la création du dispositif et obligatoire lors de la prise de poste.
Un service SPA dont ni le chef, ni l’adjoint ne serait vétérinaire serait en grand risque de ne pas disposer des compétences nécessaires à la gestion de crise.
RENFORCER LA RESILIENCE DES EQUIPES et ADOPTER DES PRATIQUES DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ADAPTEES
L’optimisation des renforts devrait permettre de réduire la quantité de travail demandée aux agents, sans pour autant que le choc initial puisse être absorbé dans des conditions de travail normales.
Se donner les moyens de quantifier les dépassements d’heures et accompagner les agents pendant la crise
La dérogation aux garanties minimales en terme de temps de travail devra sans doute continuer à être activée à la DGAL et dans les départements fortement touchés.
Cette dérogation est possible dans les conditions et modalités prévues par l’article 3 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000 : « lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et pour une période limitée, par décision du chef de service qui en informe immédiatement les représentants du personnel ».
Le respect de ce formalisme minimal (décision explicite du chef de service, définition de la période pendant laquelle ces dérogations s’appliquent, information immédiate des représentants du personnel qui peut être réalisée par tous moyens, sans devoir réunir une instance formelle) est indispensable.
La mise en œuvre de dérogations aux garanties minimales n’est pas un acte anodin et doit être accompagnée.
En particulier, de nombreux agents sont amenés à réaliser des actions dangereuses en situation de fatigue excessive.
Un enregistrement de la totalité des heures travaillées par chaque agent concerné, y compris les cadres qui ont un cycle de travail « au forfait » est nécessaire, tout comme la formalisation par des astreintes des périodes de week-end où l’agent reste disponible pour la gestion de crise.
La violence de la gestion de crise et la fatigue qu’elle engendre sont très propices aux risques psychosociaux et aux accidents du travail.
La mise en place pendant la crise d’un appui psychologique aux agents est de ce fait un élément très important.
Maintenir la motivation des équipes après la crise
Une fois la crise terminée, la charge de travail demeure très supérieure de ce qu’elle est en temps normal et les agents concernés sont généralement épuisés.
La sortie de crise est le moment où la structure et les agents doivent reprendre leur équilibre et retrouver rapidement la capacité à gérer une potentielle nouvelle crise
La période post-crise est marquée par une surcharge de travail très importante
- Assurer le suivi de la sortie de crise des acteurs économiques.
- Réaliser la gestion des indemnisations.
- Suivre les nettoyages – désinfections et les repeuplements.
- Assurer la sensibilisation, le suivi et le contrôle de la biosécurité.
- Rattraper travail laissé de côté pendant la crise.
- Effectuer dans de bonnes conditions les Retex de la crise,
- définir les actions d’amélioration de la préparation de crise qui en découlent,
- mettre en œuvre ces actions d’amélioration.
- Instaurer un accompagnement psychologique à la sortie de crise pour les agents.
Au total, le retour à la normale prend des mois, voire sur certains aspects une année ou plus.
Un renforcement des moyens permet d’épauler et de rassurer les agents
Une dotation de moyens d’ajustement pour renforcer la direction en fin de crise est nécessaire. Elle permettra de recruter des contractuels sur une durée d’au moins six mois, ou d’une année lorsque la mise en œuvre des actions d’améliorations issues des Retex le justifie.
La présence sur une longue durée de contractuels formés permet de rassurer les équipes face à la peur d’une nouvelle crise pour des maladies à saisonnalité marquée.
Une reconnaissance de l’engagement essentielle
La reconnaissance de l’engagement, du travail et de la souffrance est essentielle.
L’enjeu est d’éviter un refus de la situation, non pas explicitement, mais en obtenant des mutations – alors que l’attractivité affaiblie des services concernés rendra difficile de les remplacer.
La reconnaissance passe par :
- le paiement des heures supplémentaires,
- le cas échéant, une prime spécifique,
- des mesures symboliques qui ont toute leur importance : le déplacement du ministre, ses remerciements, la remise du Mérite agricole à des agents très impliqués lors d’une cérémonie spécifique…
En conclusion
4 orientations
Le changement climatique accroît les risques d’introduction sur le territoire national de maladies animales connues et d’apparition de maladies émergentes ou de zoonoses dangereuses pour l’homme.
Renforcer la capacité des services en charge de la santé animale à gérer une crise sanitaire devient un enjeu majeur pour l’économie agricole, la souveraineté alimentaire et la santé publique.
Quatre orientations principales doivent être mises en œuvre :
- 1 – pour que la préparation de crise ne soit pas négligée face à des missions dont l’utilité est immédiatement visible, prioriser la planification et la préparation de crise au sein de l’organisme DGAL ;
- 2 – pour bénéficier pendant la crise d’appuis extérieurs aux services chargés de la santé animale et coordonner naturellement les dimensions santé animale et santé humaine dans le cas d’une zoonose, intégrer totalement la planification, la préparation et la gestion des épizooties dans le dispositif général interministériel de gestion de crise ;
- 3 – pour avoir la capacité à réagir rapidement et justement à des situations imprévues, veiller au maintien et à l’amélioration de la capacité des services opérationnels, en terme de quantité d’ETP et de compétence, et créer un réseau d’appui à la gestion de crise immédiatement activable et opérationnel ;
- 4 – pour maintenir dans la durée la capacité à agir des équipes pendant la crise et leur permettre de récupérer rapidement en vue d’une crise ultérieure, adopter des pratiques adaptées de gestion des ressources humaines pendant la crise et la post-crise.
7 recommandations
- R1. La planification et la préparation de la gestion de crise doivent clairement apparaître au niveau opérationnel comme des priorités déclinées dans la démarche qualité, prévues dans l’affectation des effectifs et évaluées lors des dialogues de gestion.
- R2. La gestion des crises sanitaires en santé animale doit s’inscrire dans le dispositif interministériel de gestion de crise avec une attention particulière à l’articulation avec les plans relatifs à la santé humaine. La définition dans le Code rural et de la pêche maritime d’une déclinaison zonale du PNISU et la réécriture du plan dans cet esprit doivent être mises en œuvre rapidement.
- R3. Il faut disposer de ressources rapidement mobilisables et opérationnelles en début de crise. Pour cela, un réseau d’appui à la gestion de crise, constitué d’agents des services opérationnels, devrait être construit et animé de façon pérenne pour garantir dans la durée sa réactivité et la compétence de ses membres ; le principe de mobilisation par appel à volontaires devrait être conservé en complément pour faciliter l’acculturation des agents à la crise ; la connaissance et l’animation en temps de paix des partenaires potentiels de la gestion de crise doit être une mission prioritaire des DD(ETS)PP et notamment des services SPA, qui doivent disposer des moyens et des compétences nécessaires. L’opportunité de créer une réserve vétérinaire inspirée de la réserve sanitaire régie par le CSP et une réserve managériale sur le modèle de la réserve préfectorale du ministère de l’Intérieur mériterait d’être étudiée.
- R4. Pour conserver un haut niveau de compétence, nécessaire pour faire face aux événements imprévus lors d’une crise au sein des services SPA des DD(ETS)PP et des structures concernées de la DGAL, des parcours qualifiants doivent être mis en oeuvre. Afin d’accroître l’attractivité des services les plus exposés pendant les crises, une majoration de l’IFSE devra accompagner les qualifications ainsi obtenues par leurs agents et la cotation des postes de chef de service SPA devra être améliorée.
- R5. Lors de la planification aux niveaux national et départemental, les fonctions support doivent être associées à la réflexion sur les moyens nécessaires à la gestion de crise. Il est aussi indispensable de consolider des outils informatiques nationaux pérennes intégrant les fonctionnalités ajoutées pendant la gestion des crises IAHP. La généralisation aux autres espèces du principe de la chaire partenariale de biosécurité et santé aviaires permettrait de disposer au niveau national et dans les départements d’un appui scientifique au positionnement complémentaire à celui de l’ANSES. Un renforcement des relations avec les LDA et une analyse du maillage des laboratoires agréés seraient utiles.
- R6. Pendant la phase de gestion de crise, des dérogations aux garanties minimales de temps de travail pourront, si elles sont nécessaires, être mises en place en respectant le formalisme très simple du décret du 25 août 2000. Elles devront être accompagnées de l’enregistrement des heures travaillées par tous les agents concernés, de la mise en place formelle d’astreintes les week-ends et jours fériés pour les agents qui resteront disponibles pour gérer la crise, ainsi que d’un accompagnement psychologique des agents et d’une attention particulière à la prévention des cas de fatigue excessive. L’ensemble de ces dispositions devraient être préparé en temps de paix.
- R7. Le paiement des heures supplémentaires effectuées pendant la crise devrait être rendu possible. Tous les moyens financiers et symboliques devraient être utilisés pour montrer aux agents que le ministère a conscience des conditions très difficiles de leur engagement pendant les crises. Les compétences acquises ou démontrées lors de la crise devraient être connues du ministère et prises en compte dans la gestion de carrière des agents concernés.
Le Trèfle - Organisme Syndical 